GOBIERNO PRESENTA PROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA
Michelle Bachelet
Presidenta de la República
La iniciativa, que consta de 175 páginas, hoy se encuentra en debate en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados y la meta es tenerla aprobada por la corporación para la primera cuenta pública de Bachelet, el 21 de mayo próximo. Luego, pasaría a la Comisión de Hacienda del Senado y el plan es que la sala lo despache del Parlamento antes de septiembre.
1. Impuestos a las empresas
“Para aumentar la carga tributaria de las rentas del capital y hacer nuestro sistema impositivo más progresivo, se plantea un conjunto de modificaciones a la Ley sobre Impuesto a la Renta”, sostiene el proyecto de ley en el preámbulo del primer set de cambios contemplados por la reforma que apuntan a los impuestos a las empresas y las personas.
El gobierno sustenta buena parte de la reforma en un cambio drástico al tratamiento tributario para las empresas. La primera medida en esa dirección es el aumento gradual, en cuatro años, de la tasa del Impuesto de Primera Categoría o también conocido como impuesto a las utilidades de las empresas, desde el actual 20% a un 25%. El calendario trazado comienza con un alza desde el 20% a 21% este año, luego a 22,5% en 2015, a 24% en 2016 y llevarlo a 25% a partir de 2017.
Según el gobierno, el impuesto a las empresas seguirá operando como un anticipo (crédito) de los impuestos personales, manteniéndose así la integración de impuestos entre ambos gravámenes, punto que los abogados tributaristas y los sectores de altos ingresos consideran fundamental. “La mantención del sistema integrado tiene por objeto esencial alcanzar mayores grados de equidad a través del sistema tributario. En efecto, con un sistema integrado, la equidad se da a través del impuesto personal”, señala el texto legal.
De acuerdo con el Servicio de Impuestos Internos (SII), en el año tributario 2013 se contabilizaron 988.745 contribuyentes empresas. De éstas, el 64,4% son microempresas, el 17,3% pequeñas, el 2,6% medianas y el 1,3%, grandes compañías. El 36% del total son empresas relacionadas con el comercio.
2. Cambios en base de tributación y fin del FUT
“Si queremos aumentar nuestra recaudación total y tomamos como modelo la estructura tributaria de los países de mayor desarrollo, entonces debemos subir la carga tributaria a las rentas del capital y aumentar los impuestos ligados al cuidado del medioambiente”, dice el proyecto en relación con la tributación corporativa. Pero aclara que subir las tasas no es el único camino, sino que también se puede lograr elevando la base de ingresos sobre la cual se aplican los tributos y limitando franquicias o exenciones que reducen el aporte de las compañías a las arcas fiscales.
“Hoy existe una serie de exenciones que permiten que parte importante de las rentas, en particular de las rentas del capital, queden exentas de la aplicación de impuestos”, dice el gobierno, respecto de uno de los puntos más controvertidos de la reforma.
En su argumentación, el proyecto asegura que existen diferencias entre Chile y el tratamiento tributario que se da a los privados de las economías más desarrolladas. Por ejemplo, señala que en la Ocde por cada $ 100 de utilidad, el impuesto que paga el dueño de una empresa (en la tasa máxima del impuesto a la renta) es de $ 41 en promedio, mientras que en Chile pagaría $ 40 si distribuyera el total de las utilidades de su empresa. Pero como eso no ocurre, advierte el texto, y en promedio las empresas reparten sólo un 30% de las utilidades, en Chile los empresarios terminan pagando, en promedio, sólo $ 26 por cada $ 100 de utilidad. “En este caso, la diferencia de carga tributaria no es la tasa del impuesto, sino la base en que éste se aplica”, precisa el documento que está en el Congreso.
Lo anterior da paso al segundo cambio relevante para las empresas contenido en el proyecto. Se trata de una modificación significativa en la base sobre la cual pagarán impuestos y que comenzará a regir al cuarto año de aprobada la reforma. En régimen, desde la Operación Renta 2018, los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus compañías y no sólo por las que retiran o distribuyen. Pero también al cuarto año de aprobada la reforma, las sociedades comenzarán a tributar sobre base devengada y ya no sobre una base de utilidades percibidas como hasta ahora.
Con lo anterior se da curso a una de las medidas más importantes y que más polémica ha generado en torno a la iniciativa de Bachelet, como es terminar con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT), “la exención tributaria de mayor envergadura” en Chile y que ha costado en promedio al Fisco un 1,77% del PIB anual en el período 2009-2013, según consigna el proyecto.
“El FUT tuvo su origen en una situación económica particular. En 1984, las empresas chilenas no tenían capacidad de financiar sus inversiones… sólo podían financiar sus inversiones usando sus utilidades retenidas. En este contexto, el FUT tenía sentido económico. La situación de Chile hoy es completamente distinta”, añade el proyecto.
El gobierno señala que en gran medida, el FUT puede entenderse como una transferencia a las empresas y, por ende, a sus dueños, descartando así que la eliminación del mecanismo tenga un impacto negativo sobre la inversión. “Un empresario invertirá hasta donde el beneficio del último peso sea igual al costo de oportunidad de este peso. Dado que tenemos un sistema financiero desarrollado y abierto al mundo, el costo de oportunidad de este último peso está determinado por las condiciones de los mercados financieros internacionales. A pesar de que parte de la inversión se realiza con reinversión de utilidades, el último peso invertido para la mayoría de las empresas se financia con fondos externos a la misma. Por esto, en términos económicos, el FUT afecta mayoritariamente de manera inframarginal la inversión, es decir, no la decisión en el margen, que es la que determina el último peso invertido”, asegura.
El proyecto agrega que terminar con el FUT no afectará a las pequeñas empresas y que tampoco el cambio a base devengada. Más aún, basado en los datos 2012 del SII, dice que para todo empresario con ventas menores a $ 506 millones, donde se encuentra el 95% de las empresas en Chile, “los cambios que introduce la reforma tributaria y que permiten pasar a una base devengada no las afectarán y que incluso las empresas de menor tamaño se podrán ver favorecidas”.
Pero también plantea que el nuevo sistema sobre base devengada no constituye en esencia una novedad, dado que en la actual Ley sobre Impuesto a la Renta ya existe un sistema similar, a través del artículo 14 (letra B), al que se acogieron 195.000 empresas en 2012. De hecho, el ministro de Hacienda, Alberto Arenas, refrendó este punto, al dar a conocer los alcances del proyecto. “En esta situación están los contribuyentes que tributan bajo el régimen de renta presunta. Esta modalidad la utilizan hoy cerca de 200.000 contribuyentes”, dijo en esa ocasión.
Entre los privados, sin embargo, hay dudas sobre el efecto que tendrán el cambio a base devengada y el fin del FUT sobre el tratamiento tributario de las empresas.
La auditora EY (Ernst & Young) advierte que de acuerdo con el nuevo sistema, al cierre de cada año, las utilidades tributables generadas por una compañía se entenderán automáticamente distribuidas a sus socios, accionistas o casa matriz (en caso de establecimientos permanentes constituidos en Chile), hasta llegar a aquellos socios o accionistas que tengan el carácter de contribuyentes de impuestos Global Complementario o Adicional (impuestos finales).
Pero también que la sociedad generadora de las rentas deberá cumplir con deberes de retención, por regla general, de un 10%, a cuenta del impuesto final de los socios o accionistas que tengan el carácter de personas naturales chilenas o que sean residentes en el extranjero, lo que será un crédito contra los impuestos finales (Global Complementario o Adicional).
En su informe, EY también señala que los cambios propuestos por el gobierno plantean la necesidad de llevar un control de las utilidades tributadas y no distribuidas, así como las distribuciones de utilidad financiera generada en diferencias temporales, “las cuales tributarán en los ejercicios en el cual se revierta dicha diferencia”.
También, que la distribución de utilidades a los socios o accionistas se efectuará de acuerdo con lo establecido en el estatuto social, o en instrumento público informado al SII, acuerdo que podrá ser impugnado por la autoridad si no refleja condiciones de mercado.
“Se puede impugnar por parte del SII la enajenación de participaciones sociales realizadas en diciembre, y que se considere que tienen como fundamento eludir la atribución de rentas al socio, comunero o accionista”, afirma la auditora en su documento.
3. Ganancias de capital y cambios a bienes raíces
En el proyecto se introduce una serie de perfeccionamientos en el ámbito de las ganancias de capital, partiendo por establecer que toda ganancia de capital debe quedar gravada con el impuesto a la renta, salvo el ingreso no considerado renta a las ganancias de capital de acciones, cuotas de fondos con presencia bursátil y ciertos bonos que especifica la legislación. Respecto de las acciones y derechos sociales, el proyecto reconoce como parte del costo del activo las utilidades retenidas en la empresa entre la fecha de adquisición y la fecha de venta de los títulos, “lo cual es consistente con el nuevo esquema de tributación en base devengada”, asegura el gobierno.
El proyecto también aborda un tema sensible para la población, como es el tratamiento tributario a las ganancias por la venta de propiedades. La reforma elimina la exención a las ganancias de capital obtenidas en bienes raíces y se establece que éstas tributen, permitiendo reconocer el costo de las mejoras que se hayan incorporado al bien raíz. Sin embargo, aclara que queda exenta la ganancia de capital de la venta de la vivienda propia con algunos requisitos.
Para lo anterior, la iniciativa modifica la actual forma de tributación de las ganancias de capital, que distingue entre ganancias habituales y no habituales: a las primeras, las trata como renta ordinaria y a las segundas, les aplica un impuesto único igual a la tasa de primera categoría. Por esto, el proyecto establece un tratamiento diferenciado en función del plazo en que se mantiene la propiedad del activo. Si ese plazo es inferior o igual a un año, las ganancias de capital tributarán como renta ordinaria. Si el plazo es superior a un año, se aplicará sobre la ganancia de capital la tasa marginal promedio que resulte de incorporar la ganancia anualizada a la base imponible del Impuesto Global Complementario de los años anteriores, con un tope de seis años. “Con esto se busca otorgar un tratamiento más equitativo, a la vez que minimizar el denominado efecto lock-in, que induce a las personas a mantener el activo por más tiempo del razonable, para evitar la tributación al momento de la venta”, aclara el cuerpo legal.
4. Gastos rechazados y evasión y elusión
El gobierno afirma que la tasa de evasión, en el caso del IVA, saltó al 26%. La meta es bajarlo a 14%. Para ello, el proyecto propone “el diseño de estrategias y planes de fiscalización que consideren una adecuada gestión del riesgo de incumplimiento”.
Primero, el proyecto incorpora en el Código Tributario una norma general antielusión, que permitirá al SII rechazar “las ventajas tributarias obtenidas mediante planificaciones elusivas y sancionar a los contribuyentes y asesores tributarios que hayan participado en su diseño”.
Segundo, faculta al organismo a acceder a información de la Superintendencia de Valores y Seguros, la Comisión Chilena del Cobre y los Conservadores de Minas, entre otros entes, y acceder a la información de compras pagadas mediante tarjetas de crédito y débito.
Uno de los aspectos más llamativos lo enunció la propia Presidenta Michelle Bachelet en su discurso del lunes. “Pondremos freno al mal uso de las compras con factura que realizan las empresas en supermercados y comercios similares”, dijo. Para ello, estas compras se incluirán dentro de los gastos rechazados, cuya multa sube de 35% a 40% con la reforma, dice EY.
El proyecto también deroga el crédito por impuesto territorial pagado por empresas inmobiliarias y limita el régimen de renta presunta a las microempresas y los deroga definitivamente desde 2015.
5. Depreciación para estimular la inversión
El proyecto de ley la califica como la principal medida de la reforma, sobre todo, en un contexto de desaceleración económica. Mejora, dice el proyecto, los mecanismos de depreciación de los que disponen las empresas. La depreciación corresponde al menor valor que tiene un bien, por su uso o desgaste. La ley reconoce a los contribuyentes una cuota anual como gasto necesario para producir renta, en función de tablas de vida útil según cada activo.
La reforma incorpora para las pequeñas y medianas empresas un mecanismo de depreciación instantánea, que les permitirá rebajar de sus utilidades los gastos en bienes de una sola vez en cada año. Además, incorpora la inversión en bienes usados. También podrán hacer uso de este mecanismo las empresas medianas, en “hasta un décimo de la vida útil”, dice un reporte de EY. Al mismo beneficio podrán acceder las grandes empresas, pero sólo hasta un año después de la entrada en vigencia de la ley. Para algunos tributaristas, esta medida favorecerá las grandes inversiones de empresas intensivas en activos fijos, lo que podría dañar la recaudación futura. Por ejemplo, dice un experto, una minera o una termoeléctrica podrían deducir de impuestos en ese primer año un gran proyecto y acumular con ello pérdidas tributarias para los años siguientes, lo que sin la reforma no les sería posible.
Otro beneficio consiste en la utilización, con la reforma en régimen, de la depreciación acelerada -que permite rebajar a un tercio la vida útil de los activos- para los propietarios de las empresas, “mejorando la disponibilidad de recursos financieros”, dice el proyecto.
Para las pequeñas empresas, la reforma incorpora una serie de ventajas: aumenta el beneficio del 14 ter -que permite eximirse del costo de llevar contabilidad completa, usar la depreciación instantánea y facilitar su declaración anual de impuestos- hasta las empresas con ventas anuales de hasta 25 mil UF ($ 590 millones). Las pequeñas empresas podrán, además, reducir sus Pagos Provisionales Mensuales (PPM) y transferir a las grandes empresas su condición de sujeto pagador del IVA. También se les ampliará el crédito para compra de activos fijos al 6%.
6. Impuestos verdes
La reforma también contempla introducir impuestos ligados al cuidado del medioambiente, gravámenes con que el Ejecutivo estima una recaudación en torno a los US$ 162 millones. En esa línea, el proyecto del Ejecutivo propone establecer impuestos a la emisión de fuentes fijas y móviles. En el caso de las primeras, el proyecto plantea un tributo por daño local en la salud de la población provocado por las emisiones de material particulado (MP), óxido de nitrógeno (Nox) y dióxido de azufre (SO2) y, a su vez, propone un impuesto por daño global por el cambio climático, generado por emisiones de dióxido de carbono (CO2).
El impuesto se aplicará a las emisiones que provengan de fuentes térmicas fijas, calderas o turbinas que tengan una potencia térmica igual o superior a 50 MWt (megawatts térmicos). En total, serán gravadas del orden de 500 fuentes industriales en todo el país. A juicio del gobierno, no se verán afectadas las pequeñas y medianas empresas.
El documento ingresado al Congreso señala que el componente del impuesto por daño local en la salud de la población, se definirá conforme a la valoración de dicho daño establecida en el reglamento.
En el caso de las emisiones de CO2, el proyecto del gobierno busca aplicar un gravamen de US$ 5 por tonelada a las emisiones de CO2, lo que significaría gravar la operación del parque termoeléctrico (centrales a carbón, diésel y gas), que es el 64% de la capacidad de generación instalada en el país.
Adicionalmente, la reforma introduce un impuesto a la importación de vehículos livianos más contaminantes, que utilicen diésel como combustible, con el objetivo de incentivar el uso de vehículos menos contaminantes.
7. Impuestos a las rentas personales
En el ámbito de los impuestos personales, uno de los puntos más relevantes del proyecto del gobierno es la propuesta de rebajar la tasa máxima marginal del impuesto a las personas, desde el actual 40% a un 35%. Según el calendario del Ejecutivo, la reducción de la tasa a las rentas personales (que se aplicará tanto en el Impuesto de Segunda Categoría, que grava las rentas del trabajo, como en el Impuesto Global Complementario, que grava las rentas provenientes de otros ingresos) comenzará a partir del año calendario 2017, cuando entre en vigencia el nuevo sistema sobre base devengada. El efecto concreto para los contribuyentes, sin embargo, se verá en la Operación Renta 2018.
“Este ajuste busca tratar de manera más equitativa a las rentas del trabajo, en relación con las rentas del capital. Para contribuir a una mayor equidad tributaria horizontal, se reduce la tasa máxima de los impuestos personales, del 40% actual a un 35%, a partir del año calendario 2017, cuando entre en vigencia el nuevo sistema sobre base devengada”, señala el texto.
El sistema chileno de tributos personales tiene ocho tramos de ingresos, de los cuales sólo siete pagan impuestos. La normativa exime de tributos a quienes perciben rentas del trabajo por hasta $ 559.000, universo equivalente al 89,6% de los contribuyentes personas naturales, según datos del SII. El restante 8,8% de los contribuyentes tiene rentas por entre $ 559.000 y $ 1.244.000 y paga una tasa marginal de 5%. Pese a la intención de parte del oficialismo por que el gobierno se abriera a rebajar las tasas de impuesto para los tramos de ingresos medios, el proyecto de ley no se pronuncia en ninguno de sus artículos respecto del tema. En cambio, para contrarrestar la resistencia que ha encontrado la medida en sectores especialmente de DC y PS, la iniciativa plantea que la rebaja de la tasa máxima no será aplicable a las autoridades de gobierno. Entre éstas, el Presidente de la República, ministros, subsecretarios y parlamentarios.
El proyecto, además, incorpora en la legislación local un nuevo incentivo tributario para aquellas personas naturales que mantengan sus ahorros en instrumentos financieros. Este incentivo consiste en que los intereses provenientes de depósitos a plazo y cuentas de ahorro, así como los demás instrumentos que se determine mediante un decreto supremo del Ministerio de Hacienda y en la medida que se trata de productos financieros extendidos a nombre del contribuyente, en forma unipersonal y nominativa, no se considerarán percibidos para los efectos de gravarlos con el Impuesto Global Complementario. Pero para eso, el requisito es que no sean retirados por el contribuyente y permanezcan ahorrados en instrumentos del mismo tipo emitidos por la misma institución. Se trata de instrumentos emitidos por las entidades sometidas a la fiscalización de las superintendencias de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), de Valores y Seguros (SVS), de Seguridad Social y de Pensiones.
Para gozar de ese beneficio, el monto total destinado anualmente al ahorro en el conjunto de los instrumentos acogidos a este sistema no podrá exceder del equivalente a 100 unidades tributarias anuales (UTA, cuyo valor es de $ 497.628 en abril). Pero en consonancia con la medida propuesta, agrega el proyecto, se derogará a partir de 2017 el beneficio vigente del artículo 57 bis de la Ley sobre Impuesto a la Renta que se concentra en personas de altos ingresos.
8. Impuestos indirectos
En materia de impuestos indirectos, la reforma contempla dos grandes cambios. El primero es terminar con la elusión del pago del IVA en la venta de bienes inmuebles nuevos y para eso se gravarán con IVA las ventas de inmuebles, cualquiera sea el vendedor. “Para que opere este gravamen debe existir habitualidad, es decir, se excluyen las operaciones no habituales. Para ventas de inmuebles usados, realizadas por un vendedor (habitual), la base imponible será la diferencia entre los precios de venta y compra”, señala el texto. También se restringirá el crédito especial de IVA para empresas constructoras sólo para viviendas por hasta 2.000 UF. Estas medidas regirán desde 2016.
El segundo cambio será el aumento de la tasa del impuesto de timbres y estampillas, en un plazo de dos años, desde el actual 0,4% a 0,8%. La idea es que este impuesto opere como un sustituto del IVA a los servicios financieros. El gobierno asegura que esto no afectará a las empresas de menor tamaño, las que podrán descontar lo que paguen o devenguen con cargo a este impuesto de sus pagos tributarios de IVA, “permitiéndoles reducir considerablemente el costo de sus operaciones de financiamiento”.
9. Tributación internacional
Según el gobierno, “otro capítulo relevante de la reforma” al sistema de tributación de la renta son las modificaciones legales para que Chile avance a los estándares internacionales contra la elusión y evasión. Para eso, el proyecto establece una norma general antielusión, mediante la cual el SII podrá cuestionar los acuerdos, estructuras u otras actividades llevadas a cabo por las empresas, cuando esas actividades tengan como finalidad exclusiva o principal la elusión en el pago de impuestos. “El ejercicio de esta norma antielusión será susceptible del respectivo control de los tribunales de justicia, garantizándose así el debido proceso”, afirma el proyecto.
En segundo lugar establece una norma de control internacional sobre rentas pasivas de empresas chilenas en el exterior, típicamente conocida como CFC Rule (Controlled Foreign Corporation Rul, en sus siglas en inglés). Esta norma combate el diferimiento de impuestos sobre rentas pasivas de fuente extranjera, precisa el texto.
También se propone cambiar la norma sobre residencia fiscal, igualando la legislación interna con los estándares internacionales, y se modifican las normas sobre deducción en Chile de gastos incurridos con empresas o entidades extranjeras. Sólo se admite la deducción cuando se pague el impuesto adicional correspondiente.
Pero además, se modifica la norma sobre precios de transferencia y exceso de endeudamiento.
10. Fortalecimiento de la institucionalidad tributaria
En el proyecto también se destaca la modernización del SII a partir de los años 90, proceso que lo convirtió “en una de las instituciones modelo del sector público” y que le permitió reducir la tasa de evasión en el IVA a niveles cercanos a un dígito, comparable a la de países desarrollados con mejor cumplimiento tributario. Precisa que esto se basó en una serie de estrategias complementarias, como la profesionalización de los recursos humanos, la incorporación de tecnologías de información en los procedimientos de fiscalización, herramientas legales como los cambios de sujeto en el IVA, el aumento de la dotación y la instalación de conceptos de equidad y probidad en la cultura organizacional.
Sin embargo, advierte que en los últimos años esto ha sufrido un estancamiento y retrocesos en áreas claves, como efectividad de la fiscalización, servicios al contribuyente, gestión de recursos humanos, gestión tecnológica y percepción de probidad por parte de la ciudadanía. Lo anterior, agrega, se ha traducido en un aumento significativo de la evasión tributaria particularmente en el IVA, que se elevó un 26% en los últimos dos años y cuyo efecto es relevante, dado que aporta, aproximadamente, el 50% de los ingresos tributarios al año.
Para revertir ese escenario, el proyecto propone un aumento en la dotación de funcionarios del SII de 123 personas este año, el perfeccionamiento de la carrera funcionaria y mayores recursos para inversión tecnológica, capacitación e infraestructura. Pero también, un alza gradual de la dotación hasta alcanzar las 500 funcionarios hacia el 2017, lo que permitirá volver a la relación de número de contribuyentes por funcionario que existía en 2006. También se contemplan 15 nuevos funcionarios para el Servicio Nacional de Aduanas.
A eso se agregan nuevas atribuciones para la Tesorería General de la República y mejora en la regulación legal de los procesos de cobranza de tributos adeudados.
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