ABOGADO ANALIZA LA ELUSIÓN EN CHILE

El abogado Francisco Saffie fue un integrante clave del equipo que ideó la Cláusula General Anti Elusión (rige desde 2015), y que busca poner fin a estrategias tributarias que han permitido durante décadas que los contribuyentes de más ingresos paguen menos impuestos sin ser perseguidos por la justicia.

Durante años el Derecho Tributario se entendió en Chile como un terreno para desplegar la astucia, para cumplir “creativamente” con la forma de la ley y obtener beneficios que ésta no contempla. La Cláusula General Anti Elusión intenta poner fin a eso exigiendo que haya relación entre la forma en que la empresa tributa y produce; exige honestidad. Tremenda palabra. La cláusula apunta, en esencia, a establecer que la ley no es una norma que se puede manipular a conveniencia del contribuyente: tiene un sentido que el ciudadano y sus asesores legales deben respetar. Ella ha sido combatida por los tributaristas como poco clara, contradictoria, técnicamente mal hecha.

“Está bajo ataque y va a seguir estándolo”, afirma Saffie. Y la razón, dice, es porque la cláusula genera un cambio de paradigma en la comprensión de la ley tributaria.

Saffie es doctor en Derecho de la Universidad de Edimburgo, autor de una serie de columnas publicadas en CIPER (“Un sistema tributario diseñado para privilegiar a unos pocos”), profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez y director del área tributaria del Estudio FerradaNehme. En las reflexiones que despliega aquí amalgama su experiencia como asesor de empresas, su trabajo en la cocina de las políticas públicas, en la docencia y su convicción de que los impuestos tienen que ser debatidos por la comunidad, no solo por los especialistas.

-¿Por qué le interesa tanto la elusión tributaria?

La elusión es uno de los problemas más importantes que hoy enfrentan los sistemas tributarios del mundo. Y me interesa por las implicancias que tiene en la comprensión política de los impuestos. La elusión se deriva de una interpretación que ciertas personas defienden: que la ley es solo su forma. Y desarrollan estrategias que la dejan sin aplicación, interpretándola literalmente. Esto tiene profundas consecuencias políticas y económicas para el sistema tributario.

-Estamos hablando de profesionales que estudian la ley y usan ese conocimiento para no cumplirla, para encontrar un intersticio por dónde vulnerar su espíritu.

Sí, y la elusión es problemática porque mientras el legislador busca gravar ciertas actividades o conductas, el que elude evita esa voluntad general mediante su voluntad particular: organiza sus negocios en forma tal de ir contra la ley.

-En esencia, ¿la elusión aprovecha los vacíos de la ley?

Hay dos formas tradicionales de eludir. Una es buscando intersticios y vacíos; la otra, es creyendo que la ley se interpreta exclusivamente de modo formal. Por ejemplo, si le digo a mi hijo “no puedes ver más televisión en la casa”, y él saca la televisión al balcón o la ve en casa de un amigo, está haciendo una lectura formal de lo que le dije o aprovechándose de un vacío, respectivamente. Lo grave de la elusión es que uso la ley de acuerdo a mis propios intereses en contra del interés común.

-¿Por qué resulta difícil de perseguir judicialmente?

Porque el que elude usa estrategias que no aparecen como un quebrantamiento explícito y, por tanto, es difícil de identificar. Los estudios socio-jurídicos llaman a esto el “cumplimiento creativo de la ley”, una forma de acatar las normas, pero dejando sin efecto su sentido. Es una interpretación formalista del Derecho: sostiene que éste no tiene ninguna substancia o sentido, más allá de las palabras exactas de la ley. Entonces, se argumenta que, como la ley es solo forma, no cometo un ilícito si “formalmente” no la quebranto. Pero las leyes no son solo forma; tienen una interpretación sustantiva, porque se relacionan con cosas que nos importan como comunidad. Por todo ello, sostengo que con la elusión uno queda fuera de la ley, así de claro.

-En los debates sobre la elusión se repite el argumento de que no estoy obligado a pagar más impuestos de los que me corresponden legalmente ni a organizar mis negocios de la manera más gravosa. ¿Qué responde?

Que estoy de acuerdo. Pero no cuando ese argumento se usa para justificar la elusión. Porque se tiende a ridiculizar a los que vemos la elusión como un problema diciendo: “Mire, lo que pasa es que usted quiere que sea como el Padre Hurtado, que dé todo lo que tengo”. Y ello desconoce que la elusión es un problema jurídico de incumplimiento de obligaciones legales. Yo diría: usted no tiene que pagar más impuestos que los que establece la ley, pero tampoco puede salirse del objetivo buscado por la ley.

-También se oye bastante, en casos como el del financiamiento ilegal de la política o el de las empresas zombis: “Así ha sido siempre, lo hacen todos”.

Creo que los abogados se han olvidado que son auxiliares de la administración de justicia. El abogado tiene una cierta fidelidad con el Derecho y no se puede olvidar que el ejercicio privado de la profesión está relacionado con el cumplimiento de la ley.”

Uno puede decidir si es adecuado hoy perseguir judicialmente o no esos hechos; pero eso no quiere decir que como ocurrieron masivamente, no sean un problema jurídico y político. Quizá incluso se podría decir: de acuerdo, entendemos que todo esto está contaminado, pero de aquí en adelante cambiemos el comportamiento reconociendo que estuvo mal hecho.

-¿Debiera haber al menos un compromiso de los candidatos presidenciales sobre estas prácticas?

Algo así debería estar presente en las elecciones que vienen.

LA ANTI ELUSIÓN Y EL NUEVO PARADIGMA

-Usted dice que en los impuestos hay un “interés común”. ¿Se refiere a que el Estado los necesita para financiar la salud, educación y otras políticas públicas?

Sí, pero no solo por eso. Cuando uno mira únicamente el lado económico de los impuestos, pierde de vista cuestiones sustantivas. Si entiendo que el fin exclusivo de los impuestos es recaudar, podría sostener una tesis como la que anda dando vuelta por ahí para solucionar el problema de las boletas falsas en el financiamiento ilegal de la política: mientras yo pague esos impuestos, aunque sea atrasado e incumpliendo la ley, no procedería aplicar el Derecho Penal Tributario. Esa tesis deja de lado la importancia política y el sentido que tienen los impuestos.

-¿Cuál es ese sentido político de los impuestos?

Que todos concurrimos, de acuerdo a nuestra capacidad contributiva, al financiamiento del Estado como ciudadanos. Los impuestos son un mecanismo a través del cual los ciudadanos nos entendemos como iguales. Es, por supuesto, una igualdad artificial, pero sobre ella se construye la democracia. En este sentido entiendo que el Derecho Penal Tributario no protege solo las arcas fiscales, sino que protege nuestro pacto ciudadano. Este aspecto sustantivo de la ley queda más claro si lo llevamos al campo de la protección de la propiedad privada y alguien nos dice que un delito contra la propiedad no es perseguible si nos devuelven lo que nos robaron. Sabemos que no es así. En el Derecho Tributario existe una estrecha conexión con la igualdad política.

-Entonces, el que no haya una regla de impuestos respetada por todos, apunta directo a la desigualdad.

Exactamente. Hay dos dimensiones en las que los impuestos se vinculan con la igualdad. Una es la política: igualdad como ciudadanos que concurrimos conjuntamente al financiamiento del gasto público. La otra dimensión es la material: los impuestos son el mecanismo que tradicionalmente se ha usado para propender a un estado de igualdad en la distribución del producto social. Los impuestos establecen cómo nos entendemos tanto a nivel ciudadano como a nivel de la distribución de la riqueza en la que todos participamos. Por eso, quien elude niega el reconocimiento de esa igualdad.

-Las investigaciones de CIPER nos muestran muchas veces que en la construcción de la ley hay normas que se dejan vagas y ambiguas para que allí se aniden interpretaciones tramposas.

En el área tributaria no me atrevería a decir que se hace intencionalmente. Pero lo que sí es cierto es que muchas políticas que se diseñan con una determinada intención, terminan siendo morigeradas por los intereses que concurren a su confección.

-Veamos las empresas zombis y el uso tramposo que se le da a sus pérdidas. Una persona me decía: “Si compro una empresa con pérdida, pueden decir que compré nada, solo una contabilidad; y sí, eso fue lo que compré en el mercado legal, pagué por ella, no me la robé, compré un bien y la autoridad me lo acepta. Cuando yo uso esas pérdidas para descontar impuestos, no eludo, menos evado”.

En esa interpretación hay una confusión que la Reforma Tributaria puso a la vista. Esa explicación se escuda en el Derecho privado (comercial y civil). Pero uno tiene que distinguir entre lo que es válido comercial o civilmente y el efecto tributario que eso tiene. En el caso de empresas con pérdidas eso es fácil de distinguir.

-¿Por qué?

Porque el descuento de esas pérdidas tiene un sentido: establecer exactamente cuánto generó una empresa para determinar cuánto le corresponde pagar en el año tributario. Pero sostener que, porque existe esa regla, puedo ir a comprar cualquier tipo de empresa con pérdida, fusionarla con la mía y pagar menos impuestos, es ir un paso más allá de lo que el legislador buscó. Tanto así, que el legislador tuvo que hacer modificaciones en el año 2000 para tratar de poner límites a ese uso. El problema es que la técnica legislativa que se usó para resolver esos problemas, la de llenar vacíos con una modificación para el caso particular, junto con la interpretación formalista a la que hice referencia antes, abrieron nuevos espacios para la elusión.

-Y esto es lo que se intenta resolver con la Cláusula General Anti Elusión.

Sí. Ahí es donde se aprecia su importancia: busca cambiar la técnica legislativa y la forma de interpretar el Derecho Tributario. Un cambio de paradigma. Hoy está bajo ataque y en esta próxima elección presidencial va a ser cuestionada de nuevo: van a decir que produce incertidumbre, que no se entiende, que no se puede aplicar. La norma establece un criterio sustantivo, como se hace en todo el mundo, que dice: vaya a revisar la política pública detrás de la norma, su razón, no el caso particular. En ese sentido, la Cláusula General Anti Elusión, que para mí es la parte central de la Reforma Tributaria que hizo la Presidenta Bachelet, lo que hace es que trae de vuelta el Derecho Tributario a lo que suponen las instituciones jurídicas, sus criterios de interpretación y aplicación, que van más allá de sus efectos económicos o contables.

-Esta norma introdujo la exigencia de que los dueños de las empresas digan la verdad cuando declaran sus impuestos. Eso es música.

La elusión es problemática porque mientras el legislador busca gravar ciertas actividades o conductas, el que elude evita esa voluntad general mediante su voluntad particular”

Bueno, eso explica en parte por qué la elusión es tan conflictiva. Porque todo el sistema tributario descansa en la auto-declaración, en la información que los contribuyentes entregan a la autoridad administrativa. Y eso implica que la fe pública está comprometida por la actuación de los particulares, los abogados, los contadores, etc. En el mundo lo que hoy se intenta es contrastar la información que entregan los particulares con la realidad, a través de intercambios de datos y la revisión de las inversiones en el extranjero. Para eso en muchas legislaciones se terminó con el secreto bancario para efectos tributarios. No es como en Chile.

-Si no hay correspondencia entre lo que una empresa gana y lo que declara, se podría decir que el sistema tributario funciona con la lógica de la “Post Verdad”: verdades alternativas.

Hay algo de eso. Lo que pasa es que solo recientemente ha empezado a quedar claro que muchos conflictos políticos sobre la forma en que nos entendemos como comunidad, están contenidos en el sistema tributario. Hasta ahora no se les había prestado debida atención, en parte, porque se entendió que los impuestos eran un tema demasiado técnico, que les correspondía solo a los economistas. Ahora estamos entendiendo que la forma en cómo la sociedad enfrenta los impuestos es una discusión política y ciudadana.

-Y en esa discusión, un argumento reiterado es que la única forma de atacar la desigualdad es con impuestos altos.

Eso es lo que se escucha y no estoy seguro de que sea así. Cuán alta tiene que ser la tasa es un problema que implica un montón de factores. Lo que yo planteo es una discusión previa: cómo entendemos la estructura y la interpretación de las reglas que nos damos como sociedad. El ex primer ministro británico David Cameron decía: no estoy a favor de los impuestos altos, lo que me interesa es que se cumplan las obligaciones establecidas en la ley.

-Entonces, ¿lo más importante no es cómo se diseña una política tributaria, sino cómo se interpreta?

Las dos cosas son clave. Para entenderlo es bueno distinguir entre una política tributaria injusta y la elusión. Miremos, por ejemplo, el Fondo de Utilidad Tributaria (FUT). Muchos economistas consideran que el FUT en sí mismo es elusión. Y la verdad es que se pueden decir varias cosas del FUT: que es una política pública de derecha, que busca incentivar la acumulación del capital a través de lo que ellos denominan inversión y ahorro. A mí me parece que el FUT es injusto porque establece un tratamiento privilegiado al capital. Pero no es elusión el que, usando el FUT, las platas de muchas empresas siguieran eternamente ahorradas o invertidas y que sus dueños no pagaran los impuestos finales. Porque el FUT se hizo para eso. Así fue hecha la ley: eso se buscó.

-Dice que el FUT no es elusión. Pero se hizo mucha trampa usando para gastos personales y familiares dineros del FUT que no pagaban impuestos.

Claro. Y en esas trampas a la ley es cuando aparece la elusión: cuando la norma se esquiva, cuando el rostro de televisión o el médico forman una sociedad familiar y usan una idea que no estaba pensada en la ley (que cualquier actividad económica se “disfrace” de sociedad) para pagar menos impuestos. Eso se confunde con que la ley es problemática per sé.

EL ROL DE LOS ABOGADOS

-Vamos a un factor clave en estas estrategias: el rol de los tributaristas. En investigaciones de CIPER, como la de los paraísos fiscales o el impuesto a la herencia y las empresa zombis, aparecen abogados importantes que diseñan estas estrategias y hacen legal aquellos vacíos por donde se introduce la interpretación tramposa.

Los abogados juegan un rol clave igual que los asesores contables. Pero si a nivel internacional los asesores contables son parte del problema porque la información que entregan a la administración no es fidedigna, en Chile el problema principal surge por la interpretación y el uso que le dan a la ley los asesores legales. La situación en materia tributaria se debe a que hay una hegemonía política y cultural respecto a cómo se entiende el Derecho Tributario, que ha sido exitosamente desarrollada por abogados que defienden intereses privados.

-Así se enseña incluso en las universidades.

En la universidad se enseña una visión particular del Derecho Tributario que las mismas universidades han hecho hegemónica. Pero hoy eso está cambiando. Soy profesor universitario y lo que trato de hacer es mostrar que existe otra comprensión del Derecho Tributario, que está en la literatura, en el derecho comparado. Una mirada que no sale de la chistera del mago, como algunos creen.

-¿Qué lugar tiene la ética en esa visión hegemónica?

Se ha entendido que los impuestos son un robo, que la ley tributaria no tiene ningún fin, y que la tarea del tributarista es proteger al contribuyente respecto de un Estado que abusa. Esa perspectiva entiende los impuestos como ataques a la propiedad privada. Creo que los abogados se han olvidado que son -según el propio Código Orgánico de Tribunales- auxiliares de la administración de justicia. O sea, el abogado tiene una cierta fidelidad con el Derecho y no se puede olvidar que el ejercicio privado de la profesión está relacionado con el cumplimiento de la ley. Como profesor y ahora como abogado en el mundo privado, trato de hacer eso. Por ejemplo, si alguien me dice que quiere quebrantar la ley o cómo puede conseguir un beneficio que no le corresponde sin que aparezca como un delito, yo no lo haría.

-¿Cuál sería su respuesta?

Le diría: la ley establece beneficios en algunos casos, y para ocupar ese beneficio usted tiene que hacerlo de esta manera. Pero eso es distinto a -usando un ejemplo del Derecho Penal- enseñarle a un narcotraficante a traficar esquivando la ley. Lo que hacen los penalistas es defender los derechos de las personas que son objeto de una investigación para que se garanticen sus derechos procesales, etc. Eso no es lo mismo que defender el narcotráfico. El tributarista que defiende a un particular frente al Estado debiera entender que lo que está haciendo es usar las herramientas que el sistema jurídico le provee para resguardar los derechos de los contribuyentes, pero no puede incentivar un mercado que elude impuestos y vulnera la ley.

-Lo cierto es que en Chile los abogados que hacen estos diseños de elusión quedan al margen de sanción.

Las leyes no son solo forma; tienen una interpretación sustantiva, porque se relacionan con cosas que nos importan como comunidad.”

La Reforma Tributaria trató de cambiar eso con la norma anti elusión. Eso generó mucho anticuerpo. Hoy se establece que, en aquellos casos en que se demuestra que hay elusión, los asesores legales deberían pagar una multa. Al principio esa multa no tenía límite, pero después se estableció un tope de 100 UTA ($55 millones aproximadamente). No es mucho para un mercado que mueve miles de millones y donde los abogados juegan un rol crucial.

-¿Cómo se comporta la Justicia en esta disyuntiva entre visiones sobre el sentido de los impuestos?

Creo que la Corte Suprema ya recogió el cambio de comprensión. Antiguamente, la corte respaldaba la elusión, porque entendía que era legítimo actuar con astucia para no pagar impuestos. Un ejemplo es un fallo de 2003, un recurso de casación que ganó la Sociedad Inmobiliaria Bahía S.A., en que la corte sostuvo que la elusión tributaria era “evitar algo con astucia, lo que no tiene que ser necesariamente antijurídico”. Pero en sentencias más recientes, la corte ha aplicado la lógica de la norma anti elusión antes de que ésta se transformara en ley, asumiendo que la ley no se aplica de manera formalista – para proteger a un interés espurio-, sino que tiene un sentido.

-En este debate, ¿cuál ha sido el rol del Colegio de Abogados?

Ellos han sido especialmente reticentes a este cambio de paradigma. Han sacado declaraciones públicas diciendo que la Cláusula General Anti Elusión manifiesta una especie de restricción al derecho a ejercer cualquier actividad económica.

-Puede que esa actitud se deba a la influencia que tienen en esa institución abogados que se dedican a estas estrategias, como Olga Feliú, Fernando Barros…

En parte se debe a eso, a la manera en que se ha ejercido la profesión; y también, a la manera en que se entendía el Derecho Tributario antes de este cambio. Siguen pensando que debe preservarse lo que había. Se intenta resguardar una visión del Derecho, defendiéndolo en el plano ideológico, pero ocultando las verdaderas razones que hay detrás. Dicen que la norma anti elusión es imperfecta, que atenta contra la Constitución, ocultando lo que persiguen defender.

-En este cruce intenso de intereses, ¿cómo ve al Servicio de Impuestos Internos (SII)?

Me parece una institución respetable. Lamentablemente en el último tiempo algunos funcionarios se vieron involucrados en situaciones de corrupción. Luego estuvo sujeta a presiones políticas. Pero con estas presiones hay que tener ojo. Porque hoy está muy de moda decir que la administración tributaria tiene que ser independiente del gobierno de turno. Creo que es un error. No se puede aislar la administración tributaria creyendo que es una especie de órgano técnico como el Banco Central. Si eso se hace, va a mermar la comprensión que se tiene de la política tributaria porque va a quedar apropiada por los intereses técnicos hegemónicos del momento. Yo preferiría que la forma en que actúe el SII fuera la manifestación democrática del pueblo, de cómo quiere entender los impuestos.

-¿Cómo evalúa la decisión del SII de cerrar la investigación judicial para los casos de boletas falsas que se usaron en el financiamiento de la política, a través de la vía de no querellarse y solo cobrar los impuestos no pagados?

Es una decisión que se veía venir desde que el SII tomó alternativas que iban preparando el camino. Por ejemplo, cuando llamó a los contribuyentes a rectificar voluntariamente sus declaraciones de impuestos, limitó sus posibilidades de actuar. Porque se comprometió -desde el Derecho Administrativo- a no dañar la confianza de los contribuyentes, los que le dieron esa información pensando en recibir la multa y no ser investigados por delitos que pudiesen estar asociados a esas conductas. El problema es que con esa decisión no se vulnera ninguna norma porque el SII actúa conforme a la potestad que le reconoce la ley.

-Entonces, cuando el ex director del SII Michel Jorrat decidió querellarse en los casos de Penta y SQM, ¿se extralimitó?

Jorrat tomó la otra alternativa que le daba la ley. No se extralimitó. Lo que muestra este caso es que la vía administrativa debería separarse de la vía penal, dejando esta última a la Fiscalía.

-¿Puede el SII mirar para el lado frente al daño que provoca a la democracia el financiamiento ilegal de la política?

El SII no debería mirar para el lado y concentrarse solo en la recaudación en los delitos tributarios. Así como el Derecho Tributario no es solo un instrumento de recaudación, el Derecho Penal no es solo un medio para amedrentar a las personas (y en el caso del Derecho Penal Tributario, amedrentar para que paguen). Es más, uno podría argumentar que, conforme a la ley vigente, además de la sanción penal corporal podría concurrir la sanción administrativa de multa sin dañar ningún principio legal.

-En una entrevista, el abogado y ex director del SII, Ricardo Escobar, afirmó que en estos casos la multa es suficiente sanción y que si hay personas que creen que aquí triunfó la impunidad, hay que educarlas. ¿Qué le parece esa tesis?

Me parece un tanto osado sostener que la correcta educación pasa por comprender el Derecho Penal Tributario y el Derecho Penal de la forma utilitarista en que él la entiende. Primero, porque no es la única forma y no parece ser la mejor; y segundo, porque genera una desigualdad tremenda en la forma en que concurrimos como ciudadanos iguales ante la ley. Quizá la educación que él propone sea la propia de los tiempos post-neoliberales en que vivimos, en que todo se resuelve a favor de los que triunfan en el mercado y no tenemos respeto por las instituciones democráticas.

-La decisión del SII refuerza una tesis que varios políticos repiten sobre el meollo del financiamiento ilegal de la política: “Para qué tanto escándalo si aquí lo que hay es una mínima elusión tributaria”. Una tesis que silencia el daño a la confianza pública y a la política.

Se tiende a ridiculizar a los que vemos la elusión como un problema diciendo: ‘Mire, lo que pasa es que usted quiere que sea como el Padre Hurtado, que dé todo lo que tengo’.”

Estoy completamente de acuerdo. Se ha intentado hacer creer que el problema del financiamiento ilegal de la política se reduce a un problema del no pago de impuestos. En consecuencia, pagar los impuestos reestablecería el orden. Y eso es un error.

-Un efecto judicial del financiamiento ilegal de la política es que, por primera vez, se han sentado en el banquillo de los acusados empresas, como Corpesca y Soquimich, por la responsabilidad penal como entes jurídicos en el cohecho.

Se empiezan a ver los efectos que tuvo la Ley de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas y, además, se empieza a ver cómo el Derecho Penal Tributario es una expresión de la importancia que le asignamos al sistema tributario más allá de la recaudación. Eso es clave: entender que la protección de la propiedad privada no se satisface cuando se devuelven las cosas robadas, sino que lo que importa es reestablecer la expectativa de la norma: que no se cometan robos. En el caso tributario, la expectativa debiera ser cumplir la ley como corresponde, no sólo cuánto afectó a la recaudación del Fisco.

-¿Hubo algún camino que pudiera haber evitado los efectos nocivos que ha tenido el desarrollo de las investigaciones sobre financiamiento ilegal de la política?

El financiamiento ilegal de la política generó efectos no deseados, y se puede discutir sobre la prudencia que tuvo la administración en perseguir estos delitos. Pero uno podría haber evitado todo esto diciendo: de aquí en adelante este tipo de casos va a ser perseguido. Y eso habría llevado a una racionalización y sistematización de las reformas legales que se requerían y que hasta ahora no se hacen.

DESAFÍO INTELECTUAL

– Varias personas nos han dicho que si usted se dedicara a hacer diseños tributarios ganaría mucho dinero. ¿Por qué no lo hace?

No veo que mi realización personal pase por la acumulación de dinero a través del uso de la ley en ese sentido.

-¿Quién le enseñó eso?

Supongo que son influencias de profesores y amigos en cómo entender el rol que uno juega en la sociedad. Tiene que ver con cómo creo que la justicia se expresa en una sociedad sana.

-¿Esta sociedad chilena no le parece sana?

No. Creo que la virtud en esta sociedad radica en la acumulación de riqueza. Y para mí, si bien ahí no hay necesariamente un vicio, tampoco hay una virtud. La acumulación excesiva evidentemente representa un vicio, y parte del vicio es obtener la riqueza a través de medios elusivos que, entre otras cosas, no son muy sofisticados. Yo trabajé como tributarista en empresas grandes y aprendí mucho, pero también me di cuenta de que ahí no había ningún desafío intelectual mayor.

-Académicamente este mundo tributarista se está entendiendo como una pieza central de lo que se ha llamado la “industria de la defensa de la riqueza”.

“Los impuestos tienen un sentido político: que todos concurrimos, de acuerdo a nuestra capacidad, al financiamiento del Estado como ciudadanos”.

En términos sociológicos uno podría entender que el lugar paradigmático donde se regula la riqueza es en el sistema tributario. El Derecho, en general, es expresión de lucha de intereses que se formaliza a través del proceso de creación de ley para ser voluntad general. Y en Chile, dadas las contingencias políticas del pasado esto no ha funcionado del todo bien, se ha impuesto la idea de que el sistema tributario es una forma de proteger el capital. Se decía y se creía que a través de la acumulación se iban producir ciertos efectos económicos, como crecimiento y chorreo incluso. Pero, más allá de si eso se cumple o no, mirar los tributos desde esa perspectiva ha tenido efectos nefastos.

-¿Cuáles?

Por ejemplo, la idea de que puedo condicionar mi aporte a lo que obtengo del Fisco. Creo que la mirada correcta es que debo contribuir sin esperar una retribución directa. La existencia de las instituciones estatales depende de los impuestos, porque incluso lo que se entiende por propiedad privada está ligado a diseños institucionales que son imposibles sin los impuestos. Por supuesto, luego de contribuir participo en el proceso político para decidir cómo se usan esos impuestos. Pero no puedo condicionar cuánto voy a pagar a cuánto voy a recibir, porque no soy dueño de lo que se recauda. Si se pierde de vista la importancia política que tienen los impuestos, parece lógico pasar todo a pagos por servicios, proponer que concesionemos todo: que el Estado actúe como otro agente más al cual yo le pago por lo que recibo, en vez de contribuir con impuestos.

-Los más ricos necesitan también de gente con educación, que les haga trabajos y para eso sirven los impuestos.

La riqueza me puede haber sido asignada como agente de mercado, pero eso no justifica que yo sea el único que se beneficia de ese producto social, porque hay otros que participaron y existen instituciones que permiten esa riqueza. Y esto que suena muy radical para algunos, no lo es, a menos que se use para justificar impuestos muy altos. Pero insisto, esa es una segunda dimensión de la discusión.

-La imposición de la visión financiera de los impuestos conlleva la falta de protección para amplios sectores de la sociedad. Por eso deberíamos debatir esto con urgencia.

Claro, y eso es lo que genera un quiebre social: la manifestación de la injusticia en la distribución del producto. Lo que pasa es que el discurso neoliberal ha llevado a pensar que la generación de la riqueza es responsabilidad de cada uno. Y si eso no ocurre, dice la teoría, es porque existen ciertas deficiencias del mercado que tienen que ser corregidas para que cada uno sea responsable de la generación de la riqueza. Detrás de ello está la promesa de que cada uno accederá a la riqueza que le corresponde a su trabajo o esfuerzo individual.

-Una promesa que no se ha cumplido en ningún país.

No se ha cumplido porque el capitalismo no funciona así. Y en consecuencia, cuando la desigualdad se empieza a hacer manifiesta, la promesa neoliberal genera más conflicto social porque provoca frustración. El neoliberalismo, contra lo que se cree, necesita de las instituciones estatales, pero destruye su significado político. Cuando se incentiva el comportamiento individualista neoliberal, lo que paradojalmente aparece, es que todas las instituciones son problemáticas para la expresión de la individualidad: aparecen como impedimento para la generación libre de mi riqueza. Se reclama contra el abuso argumentando que hay otro que lo está aprovechando (no yo); no se reclama que las instituciones no se respeten.

POLÍTICAS TRIBUTARIAS “INJUSTAS”

-Decía que el FUT es una política tributaria injusta. ¿Por qué?

Como es un impuesto a la renta sobre la base del “consumo” -no se paga el impuesto mientras no se retiren las utilidades para consumirlas-, el sistema establece un privilegio para el capital. Así, en la práctica reconoce dos clases de personas: los que pueden no pagar impuestos por ser dueños del capital, y los trabajadores que tienen que pagar impuestos porque no tienen ningún beneficio.

-Claro, porque no hay forma de no pagar el IVA.

La Norma General Anti Elusión está bajo ataque y en esta próxima elección presidencial va a ser cuestionada: van a decir que produce incertidumbre, que no se entiende, que no se puede aplicar”.

Y tampoco los trabajadores que tienen contrato pueden posponer o no pagar el impuesto de segunda categoría. Y los mayores ingresos del Estado vienen por el IVA. Lo que trató de hacer la reforma tributaria al proponer eliminar el FUT, fue que la estructura tributaria fuese más justa.

-Este aspecto es muy resistido por los empresarios.

Hoy todos dicen que la reforma estaba bien intencionada, y también, que lo que todos quieren es aumentar la recaudación. Pero agregan inmediatamente: el problema es que se hizo mediante instrumentos inadecuados. En eso se esconde ideología. Para descorrer el velo uno tendría que preguntar: ¿qué quieren decir con instrumentos inadecuados? ¿Que tenemos que volver al impuesto a la renta sobre la base “consumo” porque incentiva el crecimiento económico y la mantención del capital? Esa es una discusión que se debiera revivir, porque es fácil decir que todos queremos que se recaude más, pero la pregunta importante es cómo vamos a recaudar. El problema del sistema tributario no es simplemente recaudar, sino cómo se recauda. De nuevo, es un problema de estructura, que no se resuelve simplemente aumentando las tasas.

-Hablemos ahora de otros mecanismos de elusión: los Fondos de Inversión Privados (FIP).

Son mecanismos que, como muchas otras medidas que buscaban incentivar el mercado de capitales y el financiero, se prestaban para mucha elusión. Ahí de nuevo está el conflicto entre una política pública que para incentivar establecía privilegios y la manera en que esa misma política era sobreexplotada con el diseño de los abogados.

-¿Qué norma se usó cuando Sebastián Piñera no pagó impuestos por la venta de las acciones de LAN a través de Axxion?

La pregunta es: ¿por qué no pagó impuestos por esa venta de acciones? Para no pagar, se usó el 18 ter, una norma que buscaba incentivar el mercado de capitales. Pero en este caso, se obtuvo un beneficio tributario al que no debió acceder, porque la venta de esa sociedad (Axxion) no incentivó el mercado de capitales. Se cumplieron formalmente todos los requisitos: las acciones se pusieron a la venta en la bolsa para cumplir con el requisito de presencia bursátil, pero quienes compraron y vendieron eran sociedades que pertenecían al mismo grupo, se hicieron entre relacionados. Ese es un caso de elusión.

-¿Y qué rol le cabe a los paraísos fiscales en las estrategias de elusión?

Los paraísos fiscales son un caso paradigmático de elusión. Dado la apertura de los mercados y los flujos de capitales en el mundo globalizado, es muy fácil moverse de un lugar a otro y evitar las obligaciones tributarias territoriales. Así, poniendo el capital en un paraíso, evito cualquier conexión con un territorio. Y eso es muy importante para el diseño de un sistema tributario. ¿Puedo establecer un sistema que desconozca cómo se mueven estos capitales? Por ejemplo, un impuesto a la herencia, o un impuesto al patrimonio, tiene que tener en consideración que es muy fácil sacar la plata de Chile. Lo que hoy se discute es cómo miro al interior de un paraíso y puedo cobrarles. Ya nadie duda en el mundo que los paraísos fiscales son problemáticos y la pregunta es cómo se regulan.

Fuente: Ciper. 18 de abril de 2017.

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