Los principios tributarios en la Convención Constitucional.
Sergio Endress G.
Las normas tributarias constitucionales permanentes aún no han sido discutidas y aprobadas en la Convención, por lo que, de entre las propuestas existentes, comento una brevemente a continuación[1].
El artículo primero de la propuesta tiene el siguiente texto:
“Artículo 1. Tributos Sin perjuicio de lo establecido en otras normas de esta Constitución, los tributos, las exenciones y los beneficios impositivos, aplicables a toda la República, serán determinados por una ley del Congreso Plurinacional.
Una vez recaudados, los tributos ingresarán al erario del Estado, las Regiones Autónomas, las Autonomías territoriales indígenas y las Comunas Autónomas, según corresponda.
La ley podrá establecer la afectación de tributos para el cumplimiento de fines específicos relativos al bienestar social, la protección ambiental o al desarrollo económico.”
LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
Únicamente abordaré el inciso primero y segundo del artículo sugerido.
El texto recoge la exigencia de ley (principio de reserva legal o de legalidad) aplicado a los tributos y nos parece correcto su aplicación expresa a las exenciones.
Esta regulación se encuentra en armonía con la tradición constitucional chilena. Se mantiene, sin embargo, la discusión sobre la extensión de la exigencia legal a todos los elementos del tributo, a lo que se agrega ahora la discusión de las exenciones e incluso, los beneficios impositivos. Para ilustrar el punto, existe discusión sobre los elementos del impuesto que deben establecerse en la ley,[2] lo cual ahora se extiende a las exenciones.
Sobre la categoría de “beneficios impositivos” no existe una definición técnica de consenso en su contenido o alcance, lo cual crea incerteza en sus alcances e impediría la regulación por decreto supremo o interpretación administrativa, como sucede en la actualidad con algunos casos. Los convencionales lo señalan para referirse a beneficios contenidos en “contratos” con la autoridad, tales como los que contienen el beneficio de la invariabilidad tributaria o, agrego, la consolidación de exoneraciones por ejemplo por el DFL N° 2 de 1959, beneficios que, al parecer, los convencionales entienden que deberían ser objeto de ley y no de contrato.[3]
Deber de Contribución e Igualdad ante las Cargas Públicas. El segundo inciso agrega una referencia al deber de contribuir a los gastos públicos, idéntica al texto español, nueva para el derecho chileno, pero correlato necesario de la participación democrática y sus derechos.
También recogen la tradición constitucional chilena, la recepción del principio de igualdad y el denominado principio de no confiscatoriedad. Pero agrega, elevándolos al máximo estatus en nuestro derecho, la progresividad y la solidaridad.
Se elimina la exigencia del respeto de la igualdad a las demás “cargas públicas”, mandato que nos parece de la mayor importancia en la protección de los ciudadanos y consagrado en la Constitución de 1925. Además, existe jurisprudencia importante sobre el mismo. También se elimina la prohibición de tributos manifiestamente desproporcionados e injustos, de lo cual no se presenta noticia en la propuesta.
Capacidad Contributiva. Quizás lo nota más relevante de la propuesta sea la eliminación de toda referencia a las rentas que contiene la actual constitución, cuyo texto original ya se encontraba en la Constitución de 1925. La exigencia de la tributación sobre las rentas ha sido esgrimida en estrados constitucionales como un límite a los tributos, aun cuando sin éxito. En todo caso, nos parece que la referencia a un concepto técnico más amplio y comprensivo como la capacidad contributiva, debiera consagrarse expresamente en el texto constitucional como principio cardinal de la tributación chilena, pues permite atribuir a dicha cualidad la tributación correspondiente en forma sistemáticamente coherente y posee sólidos fundamentos para sustentar la justa distribución de estos, y ello es aplicable a todo tipo de manifestaciones de riqueza, rentas, consumos, patrimonio, etc…[4] Su ausencia plantea riesgos de normas impositivas carentes de racionalidad económica, en la regulación de mínimos exentos y para la adecuada coordinación con las nuevas tasas y contribuciones que surgirán a nivel regional.
La progresividad más que un principio, ha sido considerado en la doctrina más bien una técnica utilizada para aumentar el aporte de los contribuyentes, y usualmente se considera ínsito en el principio de la igualdad. La tributación indirecta actualmente existente en Chile en cuanto proporcional podría colisionar con esta noción, limitando así las decisiones legislativas en el futuro. Por su parte, la consideración de la solidaridad en el sistema fiscal es novedoso pues usualmente se exige de los egresos fiscales, presentando desafíos para su reconstrucción dogmática, tanto como principio y cómo norma directamente aplicable a un problema jurídico concreto en que se planteé en esta materia.
Aplicación de los principios. Además de la ausencia de la capacidad contributiva como elemento esencial y baremo de la participación ciudadana en las necesidades públicas y de la eliminación expresa de la interdicción de la desproporción e injusticia de los tributos, existe una redacción que pudiera dificultar la aplicación de los enunciados a un caso concreto objeto de discusión. En efecto, desde el punto de vista del control constitucional en la creación y aplicación de tributos, si es que se regulara alguno en el proyecto constitucional, los principios que se enuncian -igualdad, progresividad, solidaridad- son exigibles del “sistema tributario” y no de tributos determinados. De esta manera, y concretamente, el establecimiento de cualquier tributo -sea en la forma de un impuesto, de una tasa o de una contribución- estos dos últimos posiblemente de competencia de entidades territoriales subnacionales, no está sometido a estos principios directamente, sino que será el conjunto de tributos, el sistema, el que deberá cumplir estos parámetros. Es plausible suponer que tal redacción aumenta enormemente las dificultades de aplicación práctica de ellos y, a no dudar, la protección de los contribuyentes en controversias con la entidad pública respectiva.
Por otro lado, quizás en el mismo sentido anterior, que los mandatos constitucionales propuestos “inspiren” el sistema, pudiera considerarse que es una decisión de los proponentes que persigue un objetivo meramente programático, abstracto, no considerado para su aplicación directa, sobre todo al observar que otras normas ya permanentes poseen un mayor énfasis en el texto constitucional propuesto, todo esto no obstante que el modelo español sigue la misma cuerda en esto.[5]
En términos generales, el texto del artículo primero propuesto por los convencionales transcribe el artículo 31 de la Constitución Española vigente, lo cual revela aprecio a su bagaje jurídico y resulta un buen apoyo en tiempos de premura y urgencia como los que enfrenta la Convención. Las supresiones al texto español en la propuesta de los términos, “capacidad contributiva” y “justicia” del sistema fiscal, nos parecen claramente inconvenientes y mutilan la coherencia sistemática de la disposición.[6]
En conclusión, los principios tributarios constitucionales propuestos no consagran el principio de capacidad contributiva, eliminan controles de aplicación directa a los tributos y, parecen atenuar su aplicación a tributos específicos[7], manteniéndose la exigencia de una ley para la creación de tributos y la no confiscatoriedad.
[1] Oficio de 31 de enero de 2022, convencionales Atria, Álvez, Abarca, Calvo, Cancino, Castillo y Laibe, la “primera propuesta”. El texto es similar, pero sin contener la breve exposición del primero, a Oficio de 1° de Febrero de 2022, presentada por convencionales Aguilera, Ampuero, Atria, Gómez, Giustinianovic, Jimenez, Millabur, Mella, Quinteros, Royo, Velásquez, Uribe y Chinga. Oficios dirigidos a la Mesa de la Convención Constitucional, según sus fechas.
[2] Sentencias TC.
[3] Punto 1, primer párrafo, de la página 1 de la primera propuesta.
[4] La propuesta argumenta que la capacidad contributiva impide afectar con tributos el patrimonio o “renta realizada”, lo cual no ha ocurrido en el derecho español del cual se extrae y es, a nuestro juicio errado.
[5] Se habría esperado un fundamento de mayor alcance, pues el ejemplo con que se presenta dicha referencia en el Oficio de la propuesta constitucional, referido a la integración de los impuestos entre empresa y propietario, es insuficiente y parcial, sin la entidad para justificar esta decisión. Por lo demás, en el derecho texto español, no se presenta la integración que se alude.
[6] Art. 31. 1.” Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”
[7] Es el oficio que acompaña la propuesta, en el numeral 3, lo indica expresamente en el párrafo 3°.
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