Franquicias a zonas extremas: ineficientes y objeto de captura.

Publicado en May 8, 2008

En Febrero de este año el Servicio de Impuestos Internos junto con la Tesorería General de la República denunciaron a un empresario textil por fraude al fisco de casi $ 18 mil millones. Esto no es novedad, ha habido otros fraudes de gran magnitud en el pasado, como el de Lozapenco por ejemplo. La novedad es que esta vez el fraude está asociado al uso de una ley que otorga franquicias tributarias a una zona geográfica específica, la Ley Navarino de 1987.
La operación era bastante simple, una empresa fabricaba jeans que vendía en $ 2.800 a otra empresa relacionada que estaba ubicada en Porvenir, luego esta empresa le revendía los jeans a la empresa que los fabricó con un sobreprecio que llegaba hasta $ 75.000. Con esta reventa la empresa ubicada en Porvenir recibía un 20 % de bonificación por ventas de acuerdo a la Ley Navarino. Finalmente, los jeans eran vendidos a una sociedad exportadora relacionada que las vendía a otras empresas también relacionadas en España (que aún no se sabe si existen o no), con lo que recibía devolución de IVA. El resultado final, cuantiosas ganancias en cinco meses a costa del fisco.
Más allá de si esta operación es legal o no, lo que será determinado por la justicia, lo relevante es discutir los incentivos y efectos que generan estas leyes que entregan subsidios y beneficios tributarios a algunas zonas geográficas del país.
Este tipo de beneficios partieron en Chile con zonas francas en Iquique y Punta Arenas en 1975 y tenían fecha de expiración, pero se han renovado e incluso extendido en los últimos 15 años, abarcando ahora mayores zonas geográficas. Es así como actualmente hay distintos beneficios tributarios y subsidios para las provincias de Arica, Parinacota y Palena; las comunas de Tocopilla, Porvenir, Primavera e Isla de Pascua; y las regiones I, XI y XII.
La idea detrás de establecer esto incentivos tributarios es que eso atraerá capital a la zona y generará nuevos empleos, reduciendo de esta forma la pobreza y el desempleo. Además esta sería una justa compensación por “hacer patria” en zonas extremas. La intención puede ser buena, pero la evidencia empírica muestra sistemáticamente que no resulta.
Adicionalmente, se argumentan que establecer estos incentivos no tiene costo, ya que las nuevas inversiones que se generan más que compensan la pérdida en recaudación tributaria, pero la evidencia empírica también refuta esta idea y no existen casos en los cuales haya ocurrido.
Hay numerosos estudios en la literatura económica que han evaluado el impacto de las zonas francas y los parques industriales existentes en Estados Unidos y en Inglaterra y la evidencia es que no se generan más empleos y no se atrae más inversión. En los pocos casos en que hubo un pequeño efecto en el empleo, la duración fue de corto plazo y en poco tiempo el desempleo había vuelto a sus tasas habituales y la pobreza seguía siendo la misma que antes. Las malas noticias para quienes creen en estos incentivos (o gozan de ellos) son aún peores, porque la evidencia empírica sí muestra que el mayor efecto que tienen estos incentivos es generar empresas de papel, aumentar el contrabando y aumentar los costos de fiscalización y administración del sistema tributario.
Si bien no existe evidencia empírica para Chile y no se puede generalizar a partir de unos pocos casos, el fraude textil usando la Ley Navarino y los numerosos contrabandos de cigarrillos detectados en las zonas francas hacen pensar que los efectos en Chile de estas leyes no son muy distintos: altos costos (US$ 114 millones en 2006) y pocos beneficios. Muchos dirán que es cosa de ver las ciudades donde hay zona franca para ver el impacto positivo, pero esa es la comparación equivocada porque consiste en comparar un lugar hace 20 años con ahora y la verdad es que han pasado muchas cosas en todo ese tiempo. La pregunta es como sería ese lugar si no se hubiera instalado una zona franca y la respuesta es que no sabemos, tal vez estaría mejor que ahora.
Lo curioso que estos regímenes se han extendido a otras zonas sin que se haya hecho una evaluación de sus efectos. En el caso de Estados Unidos hay evidencia de que estos regímenes especiales no se ubican precisamente en zonas de mayor desempleo o pobreza, sino que de acuerdo a lobby y grupos de presión. ¿Será muy distinto en Chile?

Claudio Agostini

Beneficios tributarios para zonas extremas: ¿fraude o empleo?

Nota de derechotributario.cl
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